公共管理学的产生

公共管理学的产生：工业社会时期

一.西方：

1887年，威尔逊《行政学之研究》“执行宪法比制定宪法更困难”，主张行政与政治分离。（思想基础）

1990年，古德诺《政治与行政》“政治负责政策与法规的制定，行政负责政策与法律的执行。”（理论基础）

1926年，怀特《行政管理学导论》，指出行政管理学的主要内容，是美国第一本行政管理学教材，西方行政管理学正式诞生。

公共管理学的产生：后工业社会时期

二.中国：

出现：20世纪30年代（留学生引入，舶来品）

废止：1952——1974

恢复：80年代中期以后

发展：1998年设立公共管理一级学科，2001年公共管理硕士专业学位教育启动，2003年武汉大学设立公共管理一级学科博士点，2004年开始招生。

三.MPA在国外的发展状况：欧美国家文科高层次职业学位教育的三大支柱：MBA（工商管理硕士）,MPA（公共管理硕士）,JM（法律硕士）

四.MPA在我国的发展：1998年正式设立公共管理学科，1999年设立MPA学位教育，2001年招生。
 

第一章 导论

一.公共管理的含义

1.管理主体：政府（核心主题），非盈利组织

2.管理对象：公共事务（提供公共产品的一切活动）

3.公共管理的定义：政府及其他管理机构依法对社会公共事务进行管理，提升政府绩效和服务品质，以实现公共福祉和公共利益。

二.公共管理与私部门管理的区别

三.公共管理与公共行政的关系

相互的联系：1.都是对公共事务的管理。 2.都是以政府为核心。 3.都是管理机关依法开展的管理活动。 4.都强调管理过程的规范与效率。

两者的差异

四.公共管理学的研究对象与价值取向

1.对象：公共管理学是一门综合运用各种科学知识方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，目标为使得公共组织尤其是政府组织更有效地提供物品。

2.价值取向：效率：强调公共资源是否被有效地利用。

效益：强调投入和产出是否经济可行。

公平：强调公共投入对整个社会成员是否公平。（恩格斯系数和基尼系数）

五.公共管理与其他学科的关系

1.它是以行政管理学为基础的。

2.它是一门交叉学科。（主体由管理，经济，政治组成）

3.具有明显管理学特征。

4.是一门独立的学科，有相对独立的研究领域。

六.公共管理面临的挑战

1.关于回应维持宪法秩序和政府稳定的问题。

2.关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。

3.关于平衡政府与市场的作用以促进政府治理的有效性问题。

4.关于回应全球化的挑战问题。

5.关于如何平衡目前与最近未来及较长远未来的需要。

6.如何应对越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。

7.关于重振政府的治理能力问题。

8.关于如何发展有效的组织体制问题。

9.如何构建国家社会的共同治理模式问题。

10.重建公共管理的道德秩序。

七.思考题

1.公共管理与私部门管理的区别。

2.公共管理与公共行政的联系与区别。

3.公共管理学的研究对象与价值取向。

4.联系国内外实际分析我国公共管理面临的挑战。

5.西方后工业社会与公共管理模式的变革。
 

第二章 公共管理的理论发展

一.公共行政理论的演进

初创：1.威尔逊：“政治—行政”二分体

A．背景：19世纪末20世纪初，资本主义进入上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，变得更加复杂困难，贯彻一部宪法比制定一部宪法更为困难了。

B．主张：对政治与行政这两个概念进行正确的区分的基础上将公共行政从政治学中分离出来，进行专门的研究。

C．政治：民选官员负责制定政策。行政：行政人员（一般由考试产生）负责执行政策。

2.马克思·韦伯：行政管理的基本结构，即官僚结构（也称科层制度），有以下特点：

A．政府履行职责的方式是连续的。

B．这些职责根据职能划分为不同的方面，每个方面都设立必要的行政当局和审批程序。

C．有层级节制的权利体系。

D．工作要按照规章进行，必须由接受过培训的官员执行规章。

E．组织管理的非人格化。

F．官员不能滥用自己的权力。

G．公共管理以成文的文件为依据，这往往使政府成为现代组织的中心。

H．公共管理系统的任务由政治家决定。

其他：A.主张在公共管理系统中实现分工，管理人员要专业化。

B.提出了公共管理系统的两个根本目标：合法性与效率。

C.强调政治与管理的分离。

D.强调管理人员的内部管理，做到公私分明。

在西方后工业时期，韦伯受到的挑战：

A.政府开支过大，财政危机加深。

B.办事效率低下。

C.官僚作风严重。

D.信息资源和决策权的垄断。

1.泰勒：科学管理

A.背景：19世纪末，在以美国为代表的西方发达国家，生产规模和科学技术的迅速发展，社会财富迅速增加。人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢。泰勒在长期调查研究后主张实行新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，进而提出他的科学管理理论。

B.内容：实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使他们掌握标准化的操作方法；管理部门和工人之间保持密切有好的合作关系。

C.地位：政治与行政的分离，强调行政管理事务的非政治化，使得行政领域运用科学管理原理成为可能。行政学者把他上升为行政管理学的理论，构成现代行政管理理论的重要组成部分。科学管理在1910—1940年一直对公共行政起到了支配的作用。
 

二.公共行政理论的构建

1.怀特的系统化行政理论：1926年《行政学导论》指出行政管理学的主要内容，是美国第一本行政管理学教材，标志着西方行政管理学正式诞生。

2.古利克和厄威克的科学化公共行政原则：对具体公共行政问题进行探讨从而提出静态的行政改革原则，充实了公共行政理论体系。

A.目标原则。

B.人员与组合相适应的原则。

C．“一人管理”原则。

D.“专业参谋和一般参谋”共存的原则。

E.“授权”原则。

F.“责权相符”原则。

G.明确性原则。

H.“控制幅度”原则。（不应该超过5人，最多不超过6人）

3.福莱特的动态化公共行政理论：重视行政管理中动态的人的因素，如兴趣情感，人际关系的协调等。运用心理学的方法进行研究，主张管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地主动地给予合作。其研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，也为行政理论的转型打下了一个基础。

三.公共行政理论的转型（20世纪40年代）

1.西蒙的批评与公共政策学的出现：

A.批评了行政原则，认为他们只适合被称为“行政谚语”而不能得出行政原则。

因此在研究方法上就必须寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正

的行政原则。

B.批评了“政治—行政”二分法，认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不

妥当，因为行政也必须作决策。

C.他提出了决策研究方法，使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构

等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究，以至于衍生出了公共政策学这个新的公共管理学派。

2.沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴

批评:

Ø传统行政学的“政治—行政”二分法是不恰当的。其两个目的都不可能实现。

其一是试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制之间的冲突，但是传统的公共行政事实上并不符合民主制的思想，而且并不是行政所关注的中心问题。他也不赞同效率核心原则

其二是试图解决价值问题，通过政治体系确立价值观并为行政设定目标从而解决这个问题。但是它忽视行政学应该包括的更多复杂现象的愿望。

Ø批评了传统行政学的组织范式，在他看来，韦伯过分强调了官僚制组织的功能方面，忽视了组织的非正式方面（组织的能动性，灵活性）和社会感情方面，并且把高于知识的职位奉为等级权威的基础。

Ø反对传统行政学家过于重视效率的做法。

新公共行政学的基本内容：

Ø对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批评，强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人类的生活，实现行政管理工作的终极目标。

Ø对社会公平价值观的提倡，即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但是绝对不是其核心价值，其核心价值是社会公平。

Ø对传统的“政治—行政”二分法的突破，认为“政治—行政”的分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在，因此执行的过程依旧是一种政治决策的过程。所以行政人员应该以更主动的态度设计政策议程，善于运用裁量权来发展公共政策。

Ø对动态、开放组织观的强调。认为当代公共政策发展的动力来源于行政组织进行变革的需要。

沃尔多提出的公共行政组织设计方案的两个目标：顾客导向的组织形态；应变灵活的组织形态。

小结：综观新公共行政理论的基本内容，他主要是基于社会公平原则所提出的积极回应以及面对面的沟通等观念和主张。他对当代西方国家政府及其行政管理产生了重大影响，促进了一系列的改革，推动了新公共管理运动的兴起和其理论的诞生。